Försörjningsberedskap;

från produkttänkande till systemtänkande

Försörjningsberedskap har länge - bl.a. under de år som jag själv arbetade med beredskapsfrågor på öEF och öCB - betraktats som en verksamhet som syftar till att säkerställa så stora tillgångar av kris/krigsviktiga (även kallade försörjningsviktiga) varor och tjänster att landets behov av dessa varor och tjänster under en kris/krigssituation kan tillgodoses. Detta produktfixerade synsätt framkommer i en rad rapporter avseende försörjningsberedskap som har tagits fram de senaste åren, bl. a. i utredningen "En modell för svensk försörjningsberedskap”, som i augusti 2023 presenterade sina förslag. I den inledande sammanfattningen står följande:

”En av huvuduppgifterna för en funktion med ansvar för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen är enligt våra förslag att ta fram en nationell försörjningsanalys avseende Sveriges samlade behov av försörjningsviktiga varor och tjänster.”

Jag kommer fortsättningsvis att kommentera denna utredning och avslutningsvis presentera ett nytt synsätt utifrån vilket försörjningsberedskapen, enligt min mening, bör byggas upp.

Utredningen föreslår att en mångfald av försörjningsanalyser genomförs för att sedan samordnas av härför ansvarig myndighet. Varje analys kan delas upp i fyra steg, nämligen 1) att identifiera försörjningsviktiga varor och tjänster, 2) att bedöma kris/krigsbehoven av varorna och tjänsterna, 3) att bedöma kris/krigstillgångarna av dem och, om behoven är större än tillgångarna, 4) att vidta åtgärder för att täcka underskotten.

Många analyser av det här slaget utfördes under mina år på ÖEF och ÖCB och var då i hög grad baserade på gissningar och antaganden. Osäkerheten är ännu större idag eftersom försörjningssystemen – d.v.s. nätverken av sammankopplade produktions- distributionsprocesser – blir alltmer komplexa och förändras i allt snabbare takt, bl.a. som en följd av globalisering, teknisk utveckling och digitalisering. Att nysta upp dessa system/nätverk och identifiera - analysens första steg - vilka av produkterna (varorna eller tjänsterna) som är försörjningsviktiga och vilka som inte är det, är naturligtvis mycket svårt, om ens möjligt.

Hur behovet av en identifierad försörjningsviktig produkt - steg två - kommer att utvecklas under ett kris- krigsskede går inte att förutsäga, då vi ju inte vet hur länge krisen/kriget kommer att pågå. En annan osäkerhetsfaktor är prisutvecklingen. Om en allvarlig brist och därmed sammanhängande prishöjning uppkommer på produkten, kan konsumtionsmönstret ändras såtillvida att konsumenterna börjar efterfråga andra liknande och billigare produkter. En tredje osäkerhetsfaktor är produktutvecklingen, som kan medföra att en tidigare högt efterfrågad produkt plötsligt inte efterfrågas längre därför att en ny, bättre och kanske billigare produkt har utvecklats.

Försörjningsanalysens tredje steg, att bedöma kris/krigstillgångar, är om möjligt ännu svårare att genomföra. Hur ska någon, i en turbulent omvärld, exempelvis kunna förutsäga hur stor inhemsk produktion av en försörjningsviktig vara som kan upprätthållas om produktionen baseras på hundratals importerade insatsvaror, levererade av hundratals underleverantörer spridda över hela jordklotet? Här finns inte ens underlag för att kunna göra en vettig gissning, här handlar det enbart om antaganden.

Det fjärde steget i analysen, d.v.s att vidta åtgärder för att täcka beräknade brister på försörjningsviktiga produkter, kommer mot bakgrund av ovanstående att kännetecknas av extrem osäkerhet eftersom vi inte vet vilka produkter det kommer att bli brist på och hur stora bristerna kommer att bli.

Om beredskapslager byggs upp på basis av ovannämnda slag av försörjningsanalyser, vilket bl.a. föreslås i ovannämnda utredning, är risken stor att lagren under ett kris-krigsskede kommer att innehålla försörjningsviktiga varor som det inte råder någon brist på - vilket i så fall kan ses som ett slöseri med resurser – och sakna försörjningsviktiga varor som det är brist på. Att några lager inte har byggs upp av sistnämnda bristvaror kan bero på att varorna inte har, men borde ha, identifierats som försörjningsviktiga. Ett sätt att undvika att det uppkommer någon brist över huvud taget – om man bortser från kostnaderna - är naturligtvis att bygga upp lager av massvis av produkter som det kan tänkas bli brist på, men även om så skulle ske är det inte säkert att det löser några försörjningsproblem.

Störningar i försörjningen, d.v.s. i produktions - distributionsprocesser, kan ju uppkomma av andra orsaker än att det råder brist på varor (insatsvaror eller färdigvaror), t.ex. på grund av sabotage/krigshandlingar mot kritisk infrastruktur, störningar i energitillförseln, cyberattacker mot processtyrningssystem, brist på kompetent personal p.g.a. exempelvis inkallelser, brist på transportmedel (eller på reservdelar och kompetens för att reparera dessa), brist på förpackningar eller som en följd av en förvirrande och verksamhetshämmande lagstiftning. En framtida försörjningsberedskap bör enligt min mening vara så uppbyggd att den kan hantera alla dessa slag av störningar.

Jag tror att det kommer att ske en omfattande lageruppbyggnad om utredningens förslag går igenom. Frågan är till viken nytta och till vilken kostnad? Mot bakgrund av ovannämnda osäkerhet, anser jag att ansvariga myndigheter bör vara mycket restriktiva på det här området och lagra endast sådana varor som kan betraktas som oundgängliga, antingen för individen (vissa hälsorelaterade produkter) eller för industrin och samhället i stort, t.ex. oljeprodukter och halvledare (om det är praktiskt möjligt och vettigt att lagra sistnämnda produkter med tanke på den snabba produktutvecklingen och därmed krav på kontinuerlig omsättning).

För att sammanfatta det hela är utredningen alltför fixerad vid produkter, kvantifieringar och lagring i stället för att sätta verksamheter och system i fokus. Enligt min mening bör en framtida försörjningsberedskap inte syfta till att säkerställa vissa tillgångar av försörjningsviktiga varor och tjänster, utan ha som syfte att upprätthålla kris/krigsviktiga försörjningssystem med så små störningar som möjligt.

En sådan beredskap bör byggas upp i samverkan med näringslivet, t.ex. enligt följande:

1. Att kartlägga kris/krigsviktiga försörjningssystem, d.v.s. nätverk av sammanhängande produktions – distributionsprocesser, som i slutändarna tillhandahåller varor och tjänster som behövs för att målen för det civila försvaret ska kunna uppnås.

2. Att inom respektive försörjningssystem – livsmedelssystemet, läkemedels-systemet, transportmedelssystemet etc. – analysera de verksamheter eller delsystem som är mest kritiska med avseende på hela försörjningssystemets funktionalitet och som därför i första hand bör förstärkas i fredstid och specialbevakas i kris/krigstid.

3. Att analysera de kritiska verksamheternas/delsystemens förmåga att stå emot olika slag av störningar och på basis därav vidta åtgärder för att öka förmågan, t.ex., om analyserna så visar, förstärka kritisk infrastruktur, teckna krishandelsavtal eller bygga upp beredskapslager (om oundgängliga produkter). I det här sammanhanget bör vidare handlingsplaner tas fram för hur att agera om störningar av det ena eller andra slaget uppkommer under ett kris – krigsskede.

4. Att bygga upp förvarningssystem för att så snabbt som möjligt och med hjälp av framtagna handlingsplaner kunna hantera de störningar som under ett kris–krigsskede de facto inträffar eller befaras inträffa.


Vad krävs då för att skapa en beredskap av ovannämnt slag? En förutsättning är att den myndighet som ska ansvara för samordningen av försörjningsberedskapen kan överblicka de komplexa och snabbt föränderliga verksamhetsberoenden som finns både inom och mellan olika försörjningssystem, och mellan dessa system och andra verksamheter i samhället (militärt försvar, sjukvård, tele/dator-kommunikationer etc.). Detta i sin tur förutsätter att härför ändamålsenliga informationssystem har byggts upp av ansvariga myndigheter och berörda företag/branschorganisationer.



Rolf Björnson
2024-05-14